我國分布式能源的政策演變與三階段、四模式發(fā)展

發(fā)布時(shí)間：2015-07-08

分布式能源作為一種能源綜合利用的高效供能系統，在電力市場(chǎng)改革和節能減排的形勢下，得到了越來(lái)越多的關(guān)注和發(fā)展，其與大電網(wǎng)結合被認為是未來(lái)電力市場(chǎng)發(fā)展的主要方向。發(fā)達國家在推動(dòng)分布式能源發(fā)展過(guò)程中，采取了規劃引領(lǐng)、技術(shù)支持、政策優(yōu)惠及建立并網(wǎng)標準等一系列措施，成果顯著(zhù)。我國發(fā)展分布式能源已有二十多年，雖總體發(fā)展緩慢，但在支持政策、發(fā)展模式和發(fā)展規模等方面，仍有很多階段性成果值得總結和思考。

分布式能源參與電力市場(chǎng)競爭后，將提供更加高效靈活的電力供應，提高整個(gè)供電系統的安全性，同時(shí)也將有助于改變能源結構、提高能源利用率和減少環(huán)境污染。我國應積極鼓勵和采取有效措施推動(dòng)分布式能源發(fā)展。鑒于我國的國情背景、資源稟賦以及政策法規等與國外有較大差異，因此我國分布式能源的發(fā)展不能完全照搬國外經(jīng)驗，應從自身條件出發(fā)，探索出適合我國國情的分布式能源發(fā)展道路?？v觀(guān)諸多支持政策及項目案例，發(fā)現其具有明顯的階段性特征，有必要進(jìn)行系統的梳理，以便理清發(fā)展脈絡(luò )，認清目前所處階段，并根據該階段的特點(diǎn)制定發(fā)展規劃，確定政策導向。但目前鮮有文獻做過(guò)此方面的工作。為此，本文首先按照時(shí)間順序及關(guān)聯(lián)性整理了我國分布式能源的相關(guān)支持政策，并結合項目案例對分布式能源發(fā)展歷程進(jìn)行階段劃分，對各階段的發(fā)展模式進(jìn)行對比分析，以此為加快我國分布式能源發(fā)展提供思路，為政策的進(jìn)一步細化提供參考。

一、我國分布式能源的政策演變

分布式能源從進(jìn)入我國發(fā)展到現在，政策的支持對其起到了重要的推動(dòng)作用，支持力度也從最初的宏觀(guān)性鼓勵發(fā)展到現在的實(shí)質(zhì)性支持。分析相關(guān)政策演變，有利于充分認識分布式能源的發(fā)展軌跡及目前所面臨的問(wèn)題。本文從發(fā)改委官方網(wǎng)站、各地方政府網(wǎng)站及各媒體收集了相關(guān)政策、規定和通知等，按照時(shí)間順序及相似度進(jìn)行了整理，如表1—表3 所示，包括政策發(fā)布時(shí)間、發(fā)文機構及名稱(chēng)和主要內容等方面。

(一) 宏觀(guān)性鼓勵政策

熱電聯(lián)產(chǎn)作為分布式能源的雛形，在上世紀80年代被國家計委列為重大節能措施項目之后開(kāi)始發(fā)展。主要是地方小型熱電項目，多以燃煤熱電廠(chǎng)為主。從表1 中所列一系列針對熱電聯(lián)產(chǎn)的政策可以看出，大多為宏觀(guān)性鼓勵政策，但其為后續熱電聯(lián)產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展奠定了良好的基礎。

(二) 正名后的支持政策

隨著(zhù)國際社會(huì )對可持續發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的高度關(guān)注，分布式能源的應用領(lǐng)域也在不斷擴大，其稱(chēng)謂已不再單一地使用“熱電聯(lián)產(chǎn)”，而是更多地使用“分布式能源”來(lái)綜合代表各類(lèi)區別于傳統集中式發(fā)電的技術(shù)。這時(shí)所指分布式熱電聯(lián)產(chǎn)已不是燃煤火電項目，而更多地是指天然氣項目。2004 年“分布式能源”這一稱(chēng)謂正式出現在政府文件中，《國家發(fā)展改革委關(guān)于分布式能源系統有關(guān)問(wèn)題的報告》中對分布式能源的概念、特征、發(fā)展重點(diǎn)等作了較為詳細的描述?！胺植际侥茉础闭蟀l(fā)文的相關(guān)政策見(jiàn)表2所示，這些政策為分布式能源的發(fā)展指明了方向，有力地推動(dòng)了分布式能源的發(fā)展。

(三) 針對性更強的政策

進(jìn)入21 世紀以來(lái)，分布式能源在我國的發(fā)展速度明顯加快，各項政策也更加有針對性和可操作性，如規劃“十二五”期間的分布式能源項目和示范區域，計劃分布式能源項目的用氣量等。尤其是允許分布式能源并網(wǎng)的意見(jiàn)出臺后，我國分布式能源的發(fā)展進(jìn)入了重要轉折期。2011 年之后的相關(guān)政策如表3所示?？梢钥闯?，這一階段的政策密集度更高，即國家對于分布式能源的重視程度在逐年增加，對于分布式能源發(fā)展的支持力度也在不斷走向實(shí)用化。

二、我國分布式能源的三個(gè)發(fā)展階段

由前述分布式能源的政策可以看出，其既有連續性，也有階段性。再結合政策背景下的項目案例，可以更加清晰地認識其階段性特征，進(jìn)而劃分出分布式能源的三個(gè)發(fā)展階段。

(一) 初級階段( 1990 -2000 年)

從上個(gè)世紀90 年代分布式能源的理念傳入我國之后，陸續有若干冷熱電聯(lián)產(chǎn)項目進(jìn)行了初步探索。1992 年山東淄博市張店熱電廠(chǎng)率先實(shí)施冷熱電聯(lián)產(chǎn)，主要為賓館、商廈、辦公樓和住宅等用戶(hù)提供能源供應。1996 年上海市提出了鼓勵發(fā)展單幢或數幢建筑物的小型冷熱電聯(lián)產(chǎn)項目。黃浦區中心醫院1000 千瓦燃氣輪機冷熱電聯(lián)產(chǎn)項目于1998 年投入運行，是上海首例公共建筑實(shí)施“分布式供能( 冷熱電) 系統”的項目。該系統運行時(shí)不并網(wǎng)或上網(wǎng)。但由于該系統的設計負荷高于運行負荷而致虧損，已于2001 年被迫關(guān)閉。

結合表1 中所列政策及上述項目案例，可以看出，在1990 年至2000 年期間，對分布式能源的實(shí)施在各領(lǐng)域各行業(yè)進(jìn)行了一些初步嘗試。將這一階段定義為初級階段，其各項政策及項目是以“熱電聯(lián)產(chǎn)”或“冷熱電聯(lián)產(chǎn)”的形式出現，并無(wú)“分布式能源”的說(shuō)法。

(二) 實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段( 2001 -2010 年)

進(jìn)入21 世紀，一些規模稍大的分布式能源項目開(kāi)始陸續在北上廣等大城市投入使用，尤其以天然氣為燃料的分布式能源系統為代表。由于其成本較高，故在經(jīng)濟發(fā)達及電價(jià)承受能力較高的地區試點(diǎn)先行。北京中關(guān)村國際商城冷熱電聯(lián)產(chǎn)項目《可行性研究報告》于2003 年通過(guò)了審查，這是我國第一個(gè)由電力企業(yè)直接參與的大型建筑分布式能源項目。該系統采用“并網(wǎng)不售電”的方式。北京燃氣集團于2004 年先后完成了北京燃氣集團調度指揮中心、次渠天然氣接收站辦公樓兩項三聯(lián)供試點(diǎn)工程。這些項目積累了一定的經(jīng)驗，為推廣和應用分布式能源系統奠定了基礎。

上海浦東國際機場(chǎng)能源中心燃氣分布式供能系統一期工程于2000 年投入運行，2001 年批準并網(wǎng)。2008 年浦東國際機場(chǎng)二期工程建成投產(chǎn)，目前仍高效運轉。上海閔行中心醫院400KW 燃氣內燃機系統于2007 年投入使用，并網(wǎng)發(fā)電，實(shí)現自備發(fā)電設備與電網(wǎng)同時(shí)向用戶(hù)供電，但不向電網(wǎng)售電。上海舒雅健康休閑中心的分布式能源站，每千瓦時(shí)比從大電網(wǎng)上購電節省0. 04 元。上海理工大學(xué)承擔的上海市重點(diǎn)學(xué)科建設項目“能源島關(guān)鍵技術(shù)研究與基地建設”2005 年通過(guò)了上海市的驗收。

廣州大學(xué)城分布式能源站于2009 年正式投入商業(yè)運營(yíng)，榮獲“中國分布式能源十年標志性項目”稱(chēng)號。該項目剩余電量可以上網(wǎng)，政府對上網(wǎng)電價(jià)給予一定的補貼，且在稅收減免、用地、管網(wǎng)建設等方面享受了一系列優(yōu)惠政策。

這些工程產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，增強了市場(chǎng)應用的信心和前景。將這一階段定義為實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，因這一階段不僅更多大型項目成功試點(diǎn)，“分布式能源”的概念也被更多人接受，并陸續出現在相關(guān)政府文件中。但該階段的分布式能源仍存在并網(wǎng)難的困擾，幾個(gè)成功的項目也是在當地政府的支持下才得以順利并網(wǎng)。這一階段雖然稱(chēng)之為實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，但也只是相對于前一階段而言，其發(fā)展仍相對比較緩慢。表2 中所列政策屬于該階段。

(三) 轉折階段( 2011 年—)

隨著(zhù)分布式能源的政策頒布力度不斷加大、分布式能源的重要性不斷被認識、新的分布式能源項目和能源公司不斷投入市場(chǎng)，分布式能源的發(fā)展進(jìn)程也在不斷加快。但由于缺乏統一的標準和規范，個(gè)案發(fā)展阻力較大、難形成規模效益，難以真正看到分布式能源為電力市場(chǎng)及社會(huì )帶來(lái)的有益變化。已有的政策對分布式能源的界定和支持范圍一直以來(lái)都沒(méi)有嚴格標準。在醞釀多年之后，國家電網(wǎng)公司于2013 年發(fā)布了《關(guān)于做好分布式電源并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，對所允許并網(wǎng)的分布式能源提出了界定標準，并承諾為分布式能源項目接入電網(wǎng)提供諸多便利。該《并網(wǎng)意見(jiàn)》突破了以往分布式能源并網(wǎng)過(guò)程中面臨的諸多困難，真正實(shí)現了并網(wǎng)合法化和有序化。這對推廣分布式能源具有開(kāi)創(chuàng )意義。

政策放開(kāi)后，天津等地出現多例個(gè)人用戶(hù)自發(fā)電申請并網(wǎng)的案例。天津市民董強在自家聯(lián)排別墅樓頂安裝了一組3 千瓦的光伏發(fā)電設備和一組1. 5 千瓦的風(fēng)力發(fā)電設備，一半電力自用，一半賣(mài)給電力公司;江西萍鄉市居民朱建兵在自家屋頂裝了4 千瓦光伏設備，也已成功并網(wǎng)發(fā)電。

允許分布式能源并網(wǎng)是其發(fā)展歷程中的一個(gè)重要轉折點(diǎn)，對于促進(jìn)分布式能源發(fā)展具有重要歷史意義。繼這一文件之后，有諸多配套措施如電價(jià)補貼方案等進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。當這一系列文件落實(shí)之后，會(huì )為分布式能源的發(fā)展掃清障礙，期待分布式能源早日步入成熟階段。

圖1 展示了目前我國分布式能源的三個(gè)發(fā)展階段，待轉折階段順利完成后即將進(jìn)入成熟階段

三、我國分布式能源的四種發(fā)展模式

隨著(zhù)我國分布式能源支持政策的不斷完善，相關(guān)項目逐年增多，形式也越來(lái)越多樣化。根據各階段政策支持下的分布式能源項目案例，可以總結出我國分布式能源的四種發(fā)展模式: 獨立運行、并網(wǎng)不上網(wǎng)、并網(wǎng)上網(wǎng)和發(fā)電量全部上網(wǎng)。

(一) 獨立運行

在國家電網(wǎng)正式出臺文件允許分布式能源并網(wǎng)之前，很多系統都只能獨立運行。據中國電機工程學(xué)會(huì )熱電專(zhuān)業(yè)委員會(huì )高級顧問(wèn)王振銘統計，我國已建成的天然氣分布式能源達500 萬(wàn)千瓦，其中絕大部分孤網(wǎng)運行。獨立運行的系統在經(jīng)濟上并不具有優(yōu)勢。

由于系統用電負荷的波動(dòng)性，導致發(fā)電機組很難連續滿(mǎn)負荷運行，因而系統的經(jīng)濟性得不到保證。從和電網(wǎng)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，獨立運行的分布式能源會(huì )搶占電網(wǎng)的一部分用電大戶(hù)進(jìn)而影響其利潤，但另一方面，在用電需求量大的地方，也能緩解電力短缺，平衡電力峰谷差。

我國目前還有700 萬(wàn)戶(hù)無(wú)電人口，從現實(shí)意義上來(lái)說(shuō)，分布式能源的獨立運行模式更適合于大電網(wǎng)覆蓋不到的偏遠地區、農牧區。我國幅員遼闊，資源稟賦及各地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡。對于西部等邊遠、落后地區，獨立運行的分布式能源系統可以借助西部天然氣資源豐富、可再生能源多種多樣的優(yōu)勢，以較小的代價(jià)來(lái)獲得穩定的電力供應，為西部經(jīng)濟發(fā)展提供有力支撐。這類(lèi)獨立運行的分布式能源系統不僅不會(huì )對大電網(wǎng)形成競爭，相反，還是對大電網(wǎng)的有效補充，應鼓勵支持。

(二) 并網(wǎng)不上網(wǎng)

依據國外經(jīng)驗，凡是成功的分布式能源項目，都具有開(kāi)放式的特點(diǎn)，即允許分布式能源系統和大電網(wǎng)并網(wǎng)運行，從而實(shí)現系統內能源的供需平衡。近年來(lái)我國分布式能源發(fā)展緩慢，很大程度上是由于并網(wǎng)的問(wèn)題沒(méi)有解決。這里的并網(wǎng)不上網(wǎng)模式，是指分布式能源系統接入大電網(wǎng)并網(wǎng)運行，電力自發(fā)自用，不足部分由大電網(wǎng)提供，但不能反向送電。

分布式能源通過(guò)與大電網(wǎng)的并網(wǎng)運行，由大電網(wǎng)為其提供備用，可以提高分布式能源業(yè)主的供電可靠性。該模式下，合理規劃系統的用電需求和系統容量尤為重要，以避免投資浪費和運行經(jīng)濟性差。很多分布式能源項目，就是由于初期負荷預測偏大，機型選擇和工程規模過(guò)大而導致虧損。這樣不僅很難做到節能減排，經(jīng)濟性更無(wú)法保證。

(三) 并網(wǎng)上網(wǎng)

該模式下分布式能源系統不僅可以與公共電網(wǎng)并網(wǎng)運行，同時(shí)多余電力可向電網(wǎng)銷(xiāo)售，國家財政對分布式能源提供補貼，主要原則為鼓勵自發(fā)自用。這一方式直到《并網(wǎng)意見(jiàn)》出臺才得以真正得以實(shí)施。但目前對分布式能源上網(wǎng)電價(jià)和補貼方式等還不明確。若這些配套措施落實(shí)，將會(huì )極大地增加分布式能源企業(yè)和用戶(hù)的積極性。自發(fā)自用、余電上網(wǎng)，不僅能提高分布式能源系統的能效和經(jīng)濟效益，對電網(wǎng)起到削峰填谷的作用，還可以實(shí)現保護環(huán)境、保障電力安全等環(huán)境和社會(huì )效益，是一個(gè)能夠實(shí)現多贏(yíng)的合作方式。

(四) 發(fā)電量全部上網(wǎng)

發(fā)電量全部上網(wǎng)可分兩種情況。對于天然氣分布式能源系統，若其所發(fā)電力全部上網(wǎng)，冷、熱、蒸汽等就近供給，而當地所需電力由電網(wǎng)供給，這類(lèi)似于一個(gè)燃氣熱電廠(chǎng)，起到提高能源綜合利用效率和調峰的作用。而從消納新能源、減少碳排放等角度考慮，發(fā)電量全部上網(wǎng)更適合可再生分布式能源系統?！恫⒕W(wǎng)意見(jiàn)》稱(chēng)，國家電網(wǎng)將為享受?chē)译妰r(jià)補助的分布式電源項目提供補助計量和結算服務(wù)，收到財政部門(mén)撥付補助資金后，及時(shí)支付項目業(yè)主。但實(shí)際操作中，要獲得國家財政補貼，需首先通過(guò)發(fā)改委核準審批。而這個(gè)過(guò)程較為復雜，對于個(gè)人用戶(hù)而言困難較大。若未獲得審批，上網(wǎng)電價(jià)只能按當地脫硫煤上網(wǎng)電價(jià)，發(fā)電量全部上網(wǎng)顯然還不如自用。對于普通居民而言，居民用電價(jià)格比較便宜，實(shí)施這類(lèi)項目并不劃算，最多只能是一個(gè)嘗試和經(jīng)驗的積累。因此發(fā)電量全部上網(wǎng)的模式，更適合于較大規模的分布式能源系統和較有實(shí)力的能源公司開(kāi)展。

四、結論

本文在整理分析我國分布式能源政策演變的基礎上，嘗試對我國分布式能源的發(fā)展軌跡進(jìn)行階段劃分，并根據項目情況給出了四種發(fā)展模式，這對全面了解我國分布式能源發(fā)展具有重要意義。結合上述分析給出以下建議:

(一) 統一規劃，分步實(shí)施

我國分布式能源的發(fā)展經(jīng)歷了以冷熱電聯(lián)產(chǎn)起步的初級階段、逐漸被市場(chǎng)認可的實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段及并網(wǎng)合法化后的轉折階段，這和國外分布式能源的政策演變軌跡較為相似，但這并不意味著(zhù)我國分布式能源已走上了快車(chē)道。項目如何并網(wǎng)及管理等具體操作，還需要各級政府部門(mén)出臺更加詳細和科學(xué)的配套措施來(lái)加以引導。要保持政策的漸進(jìn)性和延續性，這樣才可使分布式能源穩步發(fā)展，逐漸進(jìn)入其成熟階段。允許分布式能源并網(wǎng)給投資企業(yè)增強了信心，但目前情況下，并不適合蜂擁而上，而應統一規劃、分步實(shí)施，避免出現爆發(fā)式增長(cháng)而導致的產(chǎn)能過(guò)?；蝌_取補貼的現象。應以提高能效為衡量標準，而這正好符合我國提高能源效率的迫切要求。從設計、占地、燃料、設備、生產(chǎn)、效率等各環(huán)節加以科學(xué)規劃、嚴格把關(guān)、合理扶持。應從前面兩個(gè)發(fā)展階段中總結經(jīng)驗和教訓，制定更加嚴格的規范和更加科學(xué)的管理條例。

(二) 完善電價(jià)補貼機制

現在更多的企業(yè)開(kāi)始關(guān)注分布式能源并表現出很高積極性，但是價(jià)格體系需要完善。對分布式能源電價(jià)的補貼標準、補貼方式、補貼手續、補貼期限等需進(jìn)一步明確，這在現階段至關(guān)重要。雖然2011 年出臺的《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導意見(jiàn)》中明確指出，中央財政將對分布式能源給予適當支持，各地方應出臺具體措施在投資獎勵、貼息、稅收、氣價(jià)等方面予以政策支持，但真正落實(shí)的地方屈指可數。2013 年《關(guān)于做好分布式電源并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(jiàn)》出臺后，有關(guān)分布式能源上網(wǎng)電價(jià)等詳細政策仍未明朗化。如果這一系列電價(jià)補貼機制能夠逐步完善并監督執行，分布式能源將會(huì )迎來(lái)良好的發(fā)展勢頭。

(三) 合理選擇發(fā)展模式

分布式能源的四種發(fā)展模式是因政策導向、資源稟賦、利益集團博弈及地區發(fā)展特點(diǎn)而產(chǎn)生的，不同模式對不同時(shí)期、不同地區、不同利益集團均有著(zhù)特殊的意義。獨立運行模式，在早期不允許并網(wǎng)情況下是主流模式，現階段則更適合于在大電網(wǎng)沒(méi)有覆蓋的地區，采用多種能源混合的方式( 如風(fēng)光互補) 來(lái)保障電力供應。在目前允許分布式能源并網(wǎng)的條件下，并網(wǎng)顯然比獨立運行的系統在用電安全性和經(jīng)濟性上要好。但分布式能源用戶(hù)和電網(wǎng)企業(yè)為此也出現了更為復雜的博弈關(guān)系，需要從理論及實(shí)踐等多方面去研究。發(fā)電量全部上網(wǎng)模式，在目前技術(shù)水平和設備及燃料成本較高的情況下，其發(fā)電成本遠遠高于大型燃煤電廠(chǎng)，因而若以單純向電網(wǎng)供電為目的，就會(huì )失去分布式能源的意義。因而在初期只能是作為示范項目或經(jīng)驗的積累。

（來(lái)源：分布式能源）